2016年11月16日，国务院办公厅印发了《关于完善集体林权制度的意见》（国办法〔2016〕83号）（以下简称《意见》）。这是继2008年国务院印发《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，全国开展集体林权制度改革以来，国务院对集体林权制度改革工作的再次全面部署，是深化改革的重大举措。根据省政府办公厅要求，现对《意见》解读如下。
一、《意见》出台背景
（一）《意见》深刻把握了集体林权制度的历史经验。新中国成立以来，集体林权制度历经数次变革，始终围绕着林农与集体林权关系进行调整，探索“分与统”、“放与收”的林业管理和经营模式。2008年开展的集体林权制度改革工作，初步解决了集体林产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题，充分调动了广大林农经营林业的积极性，释放了集体林的巨大潜能，增加了林农收入，基本实现了“山定权、树定根、人定心”的改革目标。《意见》建立改革经验的巩固和深化，具有重要的历史意义和现实意义。
（二）《意见》深刻把握了集体林权制度出现的主要问题。集体林是培育森林资源的重要基地，是维护国家生态安全的重要基础，地位十分重要。尽管集体林权制度改革取得了重大成果，但是，仍然存在着产权保护不严格、生产经营自主权落实不到位、规模经营支持政策不完善、管理服务体系不健全、生态功能不明显等问题，不能适应经济社会发展和农村改革对集体林权制度的新要求，必须深化改革。
（三）《意见》深刻把握了“五大”发展理念。完善的集体林权制度，核心是建立健全集体林业良性发展机制，在坚持和完善农村基本经营制度的基础上，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活林地经营权，推进集体林权规范有序流转，促进集体林业适度规模经营，完善扶持政策和社会化服务体系，广泛调动农民和社会力量发展林业的积极性，充分发挥集体林生态、经济和社会效益，创新产权模式和国土绿化机制，真正实现“绿水青山就是金山银山。《意见》贯彻落实党中央、国务院决策部署，在维护森林生态安全、实施精准脱贫、推动农村经济社会可持续发展发挥重要作用。
二、《意见》主要内容、基本原则和总体目标
（一）《意见》的主要内容。《意见》共六个部分20条。 第一部分是总体要求，第二部分是稳定集体林地承包关系，第三部分是放活生产经营自主权，第四部分是引导集体林适度规模经营，第五部分是加强集体林业管理服务，第六部分是加强组织保障。
（二）《意见》的基本原则。主要是“四个坚持”，一是坚持农村林地集体所有制，巩固集体林地家庭承包基础性地位，加强农民财产权益保护；二是坚持体制机制的创新，拓展和完善林地经营权能，构建现代林业产权制度；三是坚持生态、经济和社会效益相统一，开发利用集体林业多种功能，实现增绿、增质和增效；四是坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，充分调动社会资本发展林业的积极性，增强林业发展活力。
（三）《意见》提出的总体目标。到2020年，集体林业良性发展机制基本形成，产权保护更加有力，承包权更加稳定，经营权更加灵活，林权流转和抵押贷款制度更加健全，管理服务体系更加完善，实现集体林区森林资源持续增长、农民林业收入显著增加、国家生态安全得到保障的目标。
三、《意见》提出的新举措
2008年的集体林权制度改革已将集体林权基本落实到位，如何把这一巨大资产和产权用活、用足、用好、用出效益，实实在在增加林农收入，《意见》在分别在林权管理和经营两个方面提出了六项新措施。
（一）林权管理方面。一是落实分类经营管理，优化集体林地资源配置，在保持公益林相对稳定的前提下，提高以提供生态产品为主体功能兼顾木材等林产品生产的公益林地比重，允许承包到户的公益林进行调整完善。二是科学经营公益林，实行公益林分级经营管理政策，鼓励非木质利用。三是放活商品林经营权，完善森林采伐更新管理制度，充分释放市场活力，调动社会资本投入集体林的开发利用。
四是减少政府对集体林微观生产经营行为的管制，让经营主体有更大的自主经营权。五是积极稳妥有序流转集体林权，培育壮大规模经营主体，推进集体林业多种经营，引导集体林适度规模经营。六是加大金融支持力度，拓展林业经营收益权和公益林补偿收益权质押担保贷款，继续做大林权抵押贷款，采取资本金注入、林权收储担保费用补助、风险补偿等措施支持林权收储机构对抵押贷款林权进行收储担保，建立健全保险公司森林保险费率调整机制。
（二）林权经营方面。一是对仍由集体经济组织统一经营管理的林地，要依法将股权量化到户、股权证发放到户。
二是要探索创新自留山经营管理体制机制，让林农的自留山活起来，获得更大经济收益。三是采取多种方式兴办家庭林场和股份合作林场。四是建立和完善龙头企业联林带户的机制，为农户提供林地林木代管、统一经营作业、订单林业等专业化服务，实现林农不流转林权也能享受规模经营效益。
五是规范工商资本有序流转林权，不得强迫、欺诈林农流转林权，也不得损害农民权益，要加强全过程监管，将工商资本流转林权行为和林地林木开发利用情况纳入信用记录体系。六是鼓励工商资本与农户开展股份合作经营，推进一二三产业融合发展，带动农户从涉林经营中多重受益。
四、《意见》提出的新安排
《意见》要求林业部门提升管理水平，加快自身职能转变，强化公共服务，逐步将适合市场化运作的事项交由社会化服务组织承担，通过政府购买支持林业公益性生产服务。要优化管理，做好“放管服”工作，简化林业行政审批环节和手续，强化林权流转管理和林农权益保护，做好集体林地承包经营纠纷调处工作。实施林业社会化服务支撑工程，建立全国联网实时共享的基础信息数据库和管理信息系统，搭建互联互通的林权流转市场监管服务平台，提供林权流转交易确认服务，推广林权IC卡管理服务模式，方便群众查询利用。
《意见》要求各省要制定完善集体林权制度的实施方案，将集体林权制度改革成效作为地方各级领导班子及有关领导干部考核内容。充分利用各种改革试验示范平台，积极深入探索集体林权改革，建立第三方评估机制，及时总结好经验和好做法。
