全州林业碳汇项目开发利用的规划及对策
在全国积极应对全球气候变化和我国推进生态文明、建设“美丽中国”的背景下，国家林业局根据国家构建碳市场的总体部署，加快生态林业和民生林业建设，积极推进林业碳汇交易，下发了《关于推进林业碳汇交易工作的指导意见》(林造发〔2014〕55号)，为进一步推动黔东南州造林绿化、森林资源培育、抚育、保护和林业可持续经营，提高森林生态系统固碳能力，充分发挥林业在应对气候变化中的功能和作用，加快黔东南州经济、社会和环境的可持续发展，有序推进黔东南州林业碳汇交易等工作，州林业局组织参加国家林业局举办的全国林业碳汇项目开发学习培训及考察华东林业产权交易所、上海宝碳新能源环保科技有限公司、北京中百信软件技术有限公司、中国林业产权交易所等林业碳汇交易等情况，通过培训学习和考察体会，针对当前我国实行的林业碳汇项目类型，提出黔东南林业碳汇项目开发利用对策。
一、林业碳汇和碳排放权交易现状
(一)国家出台有关政策。近几年来，国家有关部委相继出台了一系列的推动林业碳汇和碳排放工作的政策，主要有国家发展改革委员会《碳排放权交易管理暂行办法》（发改委17号令）、《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（发改气候〔2012〕1668号）、《国家发展改革委办公厅关于开展碳排放权交易试点工作的通知》（发改办气候〔2011〕2601号），国家林业局《碳汇造林技术规定(试行)》、《碳汇造林检查验收办法(试行)》、《关于推进林业碳汇交易工作的指导意见》(林造发〔2014〕55号)等。《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》提出“全面节约和高效利用资源，树立节约集约循环利用的资源观，建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，推动形成勤俭节约的社会风尚”的发展理念，随着政策出台，特别是碳排放交易试点的成立，有效加快了林业碳汇和碳排放权交易的发展。
（二）碳排放权交易试点地区交易情况。2011年10月，国家发改委批准北京市、上海市、天津市、广东省、深圳市、重庆市、湖北省7个省市开展碳排放权交易试点工作，试点以来，目前，全国林业碳汇造林项目仅有30万余亩。按专业机构调查数据研究，在林业碳排放交易上主要以配额分配的方式进行，配额的分配方式、分配频率和调整方式各地稍有不同，主要是以政府免费分配配额鼓励企业减排来开展。在碳排放交易参与者中主要以控排企业，投资机构、社会团体和个人为主，每个省市纳入控排企业和行业名单的排放标准是根据具体控排指标进行划分。涉及的行业主要是钢铁、化工、电力热力、水泥、造纸等一些高能耗、高污染行业,北京纳入控排企业数量已到484家，深圳达到635家。北京充分发挥首都优势，大力推进抵消市场建设，是北京碳排放权交易试点的一大亮点。上海试点企业全部完成2013年度碳配额的清缴，履约率达100%，上海成为国内第一个完成碳交易履约工作的试点。深圳充分利用紧邻香港的地缘优势，加强与香港的合作，以深港为核心，辐射华南地区乃至整个东南亚，为企业及投资者提供专业化、市场化和国际化的排放权交易机制，启动初级市场定价主导权。
（三）试点省市碳排放权交易带来的影响与效益
1、建立了碳排放交易行之有效的制度体系。根据试点省市经验，国家发展改革委着力推进重点行业企业温室气体排放报告和盘查工作，组织制定市场交易细则，建立健全监管制度，合理确定排放总量和统一的碳排放配额分配具体方法，完善市场交易模式。交易试点各地自主制定了碳排放权交易的配套措施，使得碳排放权交易有了制度保障。
2、碳排放权交易产生经济效益的同时倒逼企业加快转型升级。随着7个试点省市全部相继启动交易，共纳入排放企业和单位1900多家，分配的碳排放配额总量合计约12亿吨，截至2015年3月31日，7个碳排放权交易试点省市累计成交量约2000万吨，累计成交金额近13亿元，96%以上的控排企业都能足额清缴配额。试点省市通过实施碳排放权交易倒逼企业加快转型升级，激励企业有效控制自身碳排放，使市场在碳排放资源配置中发挥了决定性作用，有效促进了试点省市企业加快转型升级的步伐。
3、培育了大批人才，市场建设有序运行。目前7个省市的碳交易试点运行情况总体平稳。国家发展改革委正在以试点为核心，以点带面，向周边辐射，尽快推动形成全国碳排放交易市场。顶层出台宏观政策，各地结合实际情况制定出从配额、检测、交易等一系列制度，基本建成了规范的碳交易市场。国家继续深入开展多层次、大面积、针对性强的各类国内外培训活动，建立长效人才培养机制，为碳市场提供高质量的专业人才。
二、林业碳汇和碳排放权交易存在问题
（一）强制减排不严格，社会减排机制不成熟，尚缺刚性约束机制。国家发改委批准七个试点省市开展碳排放权交易试点工作，七个试点省市依据行业划分，确定部分耗能高的企业为控排企业，并未实现全范围、全覆盖的强制减排。碳排放权交易刚起步，部分企业仍处于观望状态，排控企业期限内未完成履约的，尚缺刚性机制约束，使得碳市场交易不活。社会减排主要以自愿减排为主，公益性质较强，没有强制减排相关规定。
（二）碳汇交易价格不一，机制不成熟。一是碳排放交易价格偏低，目前，碳排放权交易仅在全国7个试点省市实施，未出台试点成果，森林碳汇在全国处于自愿减排阶段，配额分配量较少，森林碳汇及碳排放权交易要求高、市场活跃度低，无法形成有效的供求，根据中百信调研数据表明，碳排放权交易试点地区交易价格在每吨8元-78元，林业碳汇在30元每吨左右，价格低廉和价格波动较大对于投资者来说存在很大的投资风险。二是林业碳汇方面，目前开发一个CCER项目成本都在100万元左右，再加上人工植树造林费用和养护费用，林业碳汇项目运作费用(中介机构等)过高，能到林农手中费用预计仅有3-5元/吨，林业碳汇的交易价格远远不能抵减造林成本等因素，造成定价机制的缺失和交易市场活跃度低迷，合理的碳市场价格形成机制难以建立。
（三）林业碳汇项目进入CCER（中国核证减排量）流程复杂。目前林业碳汇主要是2005年2月16日以后新增造林地可以纳入林业碳汇项目，且林业碳汇项目在CCER中所占比例不高，这其中一个重要的原因是来自于成本资金问题。流程方面，国家发改委备案的自愿减排(CCER)林业碳汇项目方法学只有四类，即：碳汇再造林项目、竹类造林碳汇项目、森林经营项目和竹类经营碳汇项目。而且只有按照这些特定方法学实施的林业碳汇项目，其林木生长所带来碳增量部分才是林业碳汇，这部分才能进人CCER项目，且经发改委备案签发后形成CCER项目才可以入市用于交易。CCER项目的运作流程：项目编制设计—项目审查、审定、审批—项目注册—项目实施—项目监测—项目核定等一系列程序，到项目核定时需要2年以上时间才能完成，因而存在流程复杂、技术难度高和项目成本费用高等问题。
（四）CCER（中国核证减排量）有一定限制，存在市场封锁。在CCER使用量方面，碳排放权交易试点地区控排企业使用CCER抵消自身排放的量不能超过其总排放量的5%-10%(即碳排放配额数量)，其中，北京和上海碳市的限定值最低，为5%，重庆为8%，其余均为10%。7个试点对外地CCER抵消态度也不同，广东、重庆、北京三个试点虽然对林业碳汇自愿减排项目是鼓励的，但这三个试点对自愿减排项目的来源地都限定在本省或本市，其中广东稍微开放一些，要求30%可以来自省外。湖北碳市也设置了此类地域限制。目前，上海、天津和深圳碳市对CCER来源地持开放态度，可接受来自全国的CCER。这样的现状表明，全国目前对于CCER的标准不统一，地域限制很严，社会企业关注度低，难形成全国成熟的交易市场机制。
三、黔东南州开展林业碳汇及碳排放权交易工作优势和劣势分析
（一）优势分析
1、丰富的森林资源。1998年以来，黔东南州委州政府致力于加强生态建设，通过实施天然林保护工程、退耕还林等林业重点生态工程，大批陡坡耕地、宜林荒山已经披上绿装，全州森林覆盖率由2000年的49.37%提高到2014年底的65%，活立木蓄积量由2000年的0.68亿立方米提高到2014年底的1.3亿立方米，森林资源得到恢复性增长，为国家生态建设作出了较大贡献。
2、“林改”基本完成。2010年12月，黔东南州主体改革通过省级验收。目前，全州共完成确权勘界面积3034.25万亩，占全州实际纳入林改面积3084.26万亩的98.4 %；完成发证面积2975.47万亩，面积发证率达96.5%，发证户数78.76万户，发证本数83.31万本。全州共排查出林权争议4.2万件，面积229.3万亩，调处3.5万件，面积199.5万亩，面积调处率达87%。
3、林业专业技术力量雄厚。目前，黔东南州获国家“乙级”林业调查资质单位1家，获省级“乙级”资质单位2家，获省级“丙级”资质单位16家，全州林业行业现有专业技术人员800余人，其中：应用研究员4人，林业高级工程师70人，林业工程师300余人，初级职称435余人。全州建立了州级有专门机构、县级有专职领导、乡镇有专业技术人员的三级科技研究和推广网络，科技成果不断涌现。我州林业科技工作者在新品种引进、林业基础研究、丰产林建设、森林病虫害防治、林业调查规划、森林防火等多方面进行科技研究，共取得科研成果100余项，其中获省部级奖励20余项、州级奖励60余项。
（二）劣势分析
1、精准扶贫工作重点在林农。根据林改数据显示，截止2015年底，黔东南州林农361.79万人，占全州户籍人口的约79%，林改县农民人均纯收入5500余元，其中来自林业的收入仅有520元，仅占纯收入的9.45%，可见黔东南州实施精准扶贫工作重点在于林农。
2、林业政策难落实，林农营造林积极性受挫伤。当前黔东南州农民经营林业负担不但没有减轻，反而加重；不但没有放活，反而更受束缚。主要表现在：一是经营林业负担重。以锦屏县为例，2015年采伐1立方米杉木(原木)承担的费用为采伐费(包括砍倒、归堆)110元左右，从山场搬运下山至公路边1公里内约90元，上车30元，运输费80元左右(50公里内)，其他管理费用50元，共计370元，到厂收购平均价920元(不含税费)，林农年均收入不足30元/立方米(以杉20年为限)。二是林农获林木采伐计划难。由于国家实行森林采伐限额管理制度，有些县为保住税收和便于管理，林木采伐指标分配不公开、不透明，甚至直接将采伐指标安排给木商或加工企业，因林农自留山、责任山面积小，采伐数量少，很难得到采伐指标。三是采伐区域受限。由于公路沿线、河流两岸等区域立地条件好、交通方便，造林、采伐成本低，是人工林集中分布区域。但由于各县对交通主干道沿线河流两岸旅游景点景区和重点水源涵养地限制了采伐，使原来贷款造林的企业、大户、农民只好守着金山负债过穷日子。为此，国家林业政策不落实，不但增加农民负担，而且束缚了农民对林业的自主经营，造成林农空守“青山绿水”，未现“金山银山”，挫伤农民造林护林的积极性。
3、林权信息化低。黔东南州林权信息程度较低，市场活力不足，在林产品交易方面没有话语权。
四、开发林业碳汇项目的思考及对策
当前我国实行的林业碳汇项目有四类型(即：林业碳汇造林项目、森林经营碳汇项目、竹类造林碳汇基地项目和竹类经营碳汇项目)和存在问题，结合林情、社情实际，提以下对策：
（一）建立推动林业碳汇和碳排放权交易工作机制。根据十八届五中全会精神，林业碳汇和碳排放权交易是一项势在必行的工作，州人民政府要成立州林业碳汇和碳排放权交易管理办公室，将发展林业碳汇和碳排放权交易项目作为林业和节能减排工作重要议事日程，以州发改委、公共资源交易中心、工信委、金融办、商务局、国资委、财政局、水利局、环保局、科技局等部门为成员的林业碳汇和碳排放权交易管理办公室，职能包括林业碳汇和碳排放权交易政策执行，规划和指导林业碳汇和碳排放权交易功能的造林与保护，搜集、追踪国内外林业碳汇和碳排放权交易相关的信息动态，林业碳汇和碳排放权交易项目的经营与管理等。
（二）采用PPP模式以“互联网+”的方式建立工作平台。一是运用“互联网+涉林产权”的交易思路，以州公共资源平台为基础，采用PPP（政府+社会资本）的形式引进社会资本和人才资源，建立覆盖全国的互联互通涉林公共资源电子交易网络平台；二是积极与林业碳汇和碳排放权交易先试先行地区合作。积极与中国林权交易所、华东林权交易所、广东省碳排放权交易所等单位建立合作关系。中国林权所是全国最具权威性的林权交易平台，华东林权交易所是经国家林业局批准同意的全国首个林业碳汇交易试点平台，它们在林权交易、大宗农林产品现货电子交易、林业碳汇交易、林业金融服务等业务方面都有很好的发展。与发达地区专业性林权交易平台合作，创新林权和林业碳汇交易管理模式，以“互联网+”林业金融等方式最大程度的盘活黔东南州林业资源，有利于将黔东南州林业资源优势转化为经济优势。
（三）制定林业碳汇和碳排放权交易项目长期发展规划。把发展林业碳汇和碳排放权交易纳入全州“十三五”国民经济发展总体规划和林业“十三五”发展规划。积极组织试点和示范，大力推动林业碳汇和碳排放权交易发展，建立健全林业碳汇和碳排放权交易经营模式，促进个人、企业和社会参与发展林业碳汇和碳排放权交易项目。
（四）加大宣传力度，积极推动社会公益性减排工作。排放碳量中一部分来至于企业生产碳排放，一部分为个人生活碳排放，根据专业机构测算，我国人均年碳排放量7.2吨，黔东南州户籍人口460余万人，每年碳排放量约为3300万吨。“低碳生活+消除自身碳足迹”是减少生活碳排放的有效途径，建议加大宣传，营造减少生活碳排放的社会氛围，建立消除碳足迹机构，让社会更多的人都加入到自愿减排的队伍中来，形成“人人消除碳足迹”的良好局面。
（五）加强与有资质编制林业碳汇项目中介机构联系，积极开展合作和课题研究，提高林业碳汇项目的科技支撑水平。第一，积极申请碳汇造林项目，提高碳汇总量。申请参加中国绿色碳基金下的碳汇造林项目，积极与国内外相关机构组织沟通合作，拓展合作的渠道和空间，探讨合作的新机制、新模式，多方争取林业碳汇造林项目的资金，将林业碳汇造林培养成黔东南州社会经济发展新的增长点，实现林业可持续发展。第二，建立碳汇计量、监测和核查机构。碳汇造林的最终产品是经核证的“碳汇量”，如果没有经过指定的核实程序专门测量和审计其碳排放，就不可能在市场上转让其碳汇量以获取价值。现阶段，中国绿色碳基金下的碳汇项目是由国家林业局气候办组织专家或指定的科研院所来开展相关的碳汇计量、监测和核查等活动，林业碳汇项目开发一般流程：项目编制设计—项目审查审定审批—项目注册—项目实施—项目监测—项目核定等。为方便我州碳汇项目专项的运行，降低计量和监测的成本，我州应建立第三方有资质的碳汇计量、监测和核查机构，为碳汇项目实施、碳汇测量、报告、核实提供技术咨询、开展计量核证等服务。第三，积极开展碳汇经济研究，加快碳汇交易市场的培育，通过深入开展专题研究，加大碳汇林业科技投入，提高林业碳汇技术自主创新能力，提升林业碳汇科技水平和科技支撑能力。第四，开展林业碳汇的资源调查。邀请专家开展全州碳汇资源的调查，在摸清家底的基础上，建立全州碳汇林业的资源信息库，并适时请国内外的专业中介技术服务机构帮助开展碳汇项目培训，使开发林业碳汇项目少走或不走弯路。
（六）抓好林业碳汇项目试点工作。重点选择森林经营碳汇项目、竹类造林碳汇项目和竹类经营碳汇项目三类开展林业碳汇项目试点。第一，抓森林经营碳汇项目。选择三穗县国有林场，该场现有乔木林面积6.48万亩，占有林地面积的99.77%，其中：幼、中龄林面积5.07万亩，占有林地面积的78%；通过开展中幼龄林抚育，提高林分质量和生产力，促进森林健康生长，实现森林固碳功能最大化和碳汇增量。第二，抓竹造林碳汇项目。锦屏县2013年冬季至2014年春季共营造8860亩楠竹林，经核查，造林成活率达到85%以上合格面积为7718亩。全州首先以锦屏县楠竹造林基地作为碳汇造林项目试点，联系碳汇项目中介机构开展相关的项目编制、审查评审、监测和核定等工作。第三、抓竹类经营碳汇项目，选择黎平县楠竹林场，该场现有楠竹林基地面积近3万亩，加强楠竹基地经营管理，提高林分质量和生产力，实现竹类固碳功能最大化和碳汇增量。
